西安的城市更新改造又迎来了新的换档升级 坚持保护优先的原则

“实施城市更新行动”已经成为“十四五”时期国家新型城镇化战略方向。被纳入住建部第一批试点城市以来，西安未来的城市更新向何处发展，成为了想要参与城市更新各方的关注热点。中指研究院鉴于以往对各大中城市开展的城市更新系列研究，我们立足于西安区域发展，回顾了西安城市更新的历史及沿革，通过梳理西安城市更新的相关政策和实践模式，分析这座城市面临的挑战和机遇，展望未来的城市更新发展趋势。

西安城市更新的发展沿革

西安建城史超过三千年，在历史上经历过多次城市更新，为西安留下了丰厚的文化遗存和不可多得的历史资源。建国以来，西安城市更新所经历的五个阶段：

第一阶段：城市更新起步期(1949-2002)。建国以后到改革开放前期，西安的城市发展主要以新建为主，城市更新集中在政府对遗留下来的破旧建筑进行拆除、以及后续的统一新建。随着改革开放以后城市经济逐渐发展、收入水平等不断提高。西安市为改善人民居住条件，逐步开始了以低洼改造危旧房屋的形式，对原市内居民社区进行拆除重建，以推动旧城改造。根据相关统计，上世纪90年代，西安市陆续实施了49处低洼棚户区改造项目，共占地2441.02亩，拆迁居民、单位、个体工商户23677户，拆除各类房屋面积1033692平方米。其中，《西安市城市建设拆迁安置办法》以及“拆一安一，有偿安置，优惠售房”等政策将拆迁与房改紧密结合，执行过程中法制化、制度化的经验曾在全国得到推广和借鉴。

第二阶段：城市更新摸索期(2002-2005)。西安市自提出拉大城市骨架等发展思路，明确建立国际化大都市的目标后，开始计划对规划区内的城中村进行城市化改造。由此，西安的城市更新进入了城中村和棚户区改造并重的阶段。改造方式上，西安初始借鉴其他地区“自筹资金，自我改造，自我发展”为主的方式摸索开展。但“三自”改造对村集体经济实力、管理能力等要求高，而西安地处经济欠发达地区，村集体实力十分有限。据统计，彼时西安城市六区及郊三区中城中村合计达326个，主城区二环路以内就有城中村72个。同时，集体用地上小产权房等管理混乱，不利于达成完善城市功能、提升城市品位和人居环境的目标初衷。经过短期摸索，2005年西安市政府制定了具有转折性意义的《西安市人民政府关于加快城中村改造工作的意见》。此文件明确提出，鼓励国内外资金投资参与城中村改造项目，这与以前的“自筹资金，自我改造”模式相比，发生了本质的变化，有力地促进了城中村改造的发展进程。从此，西安城市更新的实践进入了提速期。

第三阶段：城市更新提速期(2005-2017)。自西安城中村改造领导小组及局级建制的西安市城中村改造办公室的组建后，西安开始了长达十年的以城中村、棚户区改造为主的城市更新之路。随后，西安颁布了《西安市城中村改造管理办法》等一系列配套政策，期间确立了“政府主导，市场运作，整村拆除，安置优先，有形与无形改造并重”的更新模式。一时间西安城市更新改造开展的如火如荼，成就斐然。据相关统计，至“十二五”结束，西安共完成了206个城中村和66个棚户区改造项目的拆除，同时完成137个城中村和33个棚户区回迁安置。这一时期，除过本地房企参与更新改造外，万达、保利、绿地、金地、碧桂园等诸多知名房企也积极加入到西安城改房的建设中来，均取得了积极的效果，城改房一度成为贡献楼市的主力军。

然而，市场化运作必然受经济周期规律影响。伴随西安乃至全国楼市波动，部分项目出现了经营困难，甚至“烂尾”情况时有发生，先前未批先建、安置缓慢的等隐患问题逐渐暴露。主要原因在于，一方面，部分项目前期对投资人准入要求不严，导致部分实力不强的投资人进入，另一方面，投资人进入条件相对宽松，投资人运营项目经验不足，叠加楼市萎靡期间，企业极易资金链断裂，导致项目陷入停滞。2017年，西安正式提出加快城中村改造、完成重点区域棚户区改造建设等配合西安“补短板”措施，将城市更新改造等工作纳入全市通盘考虑，西安的城市更新改造又迎来了新的换档升级。

第四阶段：城市更新换档升级期(2017-2021)。进入新时期的西安城市更新，逐步过渡到棚户区(城中村)、旧住宅、旧工厂等更新改造并重，市场投资向政府投资转变，项目更新向连片更新的新阶段。一方面，针对棚户区(城中村)改造，继续加速推进。西安对原有的行政职能体制进行调整，改组原城改办，成立城改事务中心;同步下放权力至各区政府负责项目实施，从原先单一项目改为集中连片改造。配套政策上，西安修改《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》制定《西安市征收集体所有土地房屋补偿条例》，为更新改造配套新的法规依据。资金投入上，又将原先的棚户区(城中村)改造从社会投资改为政府投资，加大了资金投入，重新确立了“政府主导、征迁安置、储备土地、统一出让”的模式，保障了改造的合理性和强度。另一方面，西安针对事关城市形象、民生福祉的过往短板，如老旧小区、背街小巷、“断头路”、架空线缆等集中发力改造，重点在于改善基础设施和人居环境。据相关统计，“十四运”召开前夕，西安基本完成42个城中村、棚户区改造提升工作，三环以内80%的老旧小区改造、599条背街小巷改造。

在加大历史城区的城市风貌保护力度，着重做好历史文化街区的保护和有机微更新的同时，西安又制定《西安市工业企业旧厂区改造利用实施办法》，提出了针对老旧工业区的保护利用与改造，有计划地开展城市灰空间、低效空间的改造利用，形成创造性保护、创新性发展的新格局。

第五阶段：城市更新纳入国家试点期(2021-至今)。根据《住房和城乡建设部办公厅关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，21个试点城市中西安赫然在列。自此，西安城市更新作为引领城市转型发展的重要工作，正式走上前台。而根据最新公布的《西安市城市更新办法》，西安将城市更新确立为“政府主导、科学规划、多方参与、量力而行、成果共享、防范风险”的原则下实施。管理支持方面，西安成立市城市更新工作领导小组，负责审议全市城市更新重大政策措施和城市更新专项规划，审定城市更新年度实施计划，统筹协调城市更新中的重大问题。市城市更新工作领导小组办公室设在市城中村(棚户区)改造事务中心，负责市城市更新工作领导小组日常工作。更新方式方面，调整为“留改拆”并举、保留利用提升为主的方式。对用地效率低、人居环境差、管理服务机制不健全等区域，采取局部修缮加固、功能转换、质量提升、建筑节能改造、环境综合整治、完善基础设施配套和公共服务设施等方式进行整治提升;对存在重大安全隐患，现有土地用途、产业结构、建筑物使用功能明显不符合经济社会发展要求，严重影响城市规划实施的区域，可以依法按照新的规划和用地条件进行建设。

附：西安市城市更新办法

西安市城市更新办法

第一章总则

第一条为深入贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，改善人居环境，推动产业转型升级、完善城市功能，加快城市高质量发展，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。

第二条本市城市建成区范围内的城市更新活动适用本办法。

法律、法规和省人民政府规章对城市更新活动另有规定的，依照其规定执行。

第三条本办法所称城市更新，是指根据本市国民经济和社会发展规划、国土空间规划，依法对城市空间形态和功能进行整治、改善、优化的活动，以实现城市功能完善、品质提升、可持续发展。

第四条城市更新工作应当遵循政府主导、科学规划、多方参与、量力而行、成果共享、防范风险的原则，优先保护生态环境和城市特色文化，顺应城市发展规律，统筹兼顾各方利益，以内涵集约、绿色低碳发展为路径，严防大拆大建，加强修缮改造，补齐城市短板，注重提升功能，增强城市活力，延续历史文化传承，推进城市持续有机更新，促进高质量发展、高品质生活和高效能治理。

第五条市人民政府加强城市更新工作的组织领导，成立市城市更新工作领导小组，负责审议全市城市更新重大政策措施和城市更新专项规划，审定城市更新年度实施计划，统筹协调城市更新中的重大问题。

市城市更新工作领导小组办公室设在市城中村(棚户区)改造事务中心，负责市城市更新工作领导小组日常工作，统筹协调全市城市更新工作，指导区县、开发区城市更新工作，并对全市城市更新工作进行考核。

住建、发改、资源规划、教育、工信、公安、民政、财政、人社、生态环境、城管、交通、农业农村、商务、文化旅游、卫生健康、国资、体育、信访、行政审批、大数据、金融工作、文物等相关职能部门应当按照各自职责，做好城市更新工作。

第六条区县人民政府对本辖区城市更新工作承担主体责任，负责统筹推进本辖区内的城市更新工作。区县人民政府确定的城市更新主管部门，负责具体组织实施本辖区内的城市更新工作。

开发区范围内的城市更新工作，由开发区管理委员会负责统筹推进，并承担主体责任。涉及区县人民政府职责的，相关区县人民政府应当配合。

镇人民政府、街道办事处应当按照区县人民政府、开发区管理委员会的安排做好城市更新相关具体工作。

社区居民委员会、村民委员会应当配合区县人民政府、开发区管理委员会做好城市更新相关具体工作。

第七条城市更新工作应当坚持区域统筹、因地制宜、连片更新，优化生活空间、生态空间、生产空间以及社会治理空间，实现城市保护、修复、提升与有机更新协调发展。

城市更新工作应当科学确定产业定位和发展方向，推进产业聚集化和现代服务业发展，促进产业结构调整和转型升级。

第八条组织实施城市更新，应当采取“留改拆”并举、保留利用提升为主的方式。对用地效率低、人居环境差、管理服务机制不健全等区域，采取局部修缮加固、功能转换、质量提升、建筑节能改造、环境综合整治、完善基础设施配套和公共服务设施等方式进行整治提升;对存在重大安全隐患，现有土地用途、产业结构、建筑物使用功能明显不符合经济社会发展要求，严重影响城市规划实施的区域，可以依法按照新的规划和用地条件进行建设。

第九条已公布为文物保护单位，或者登记为不可移动文物的建筑物、构筑物等，在城市更新活动中应严格按照文物保护法律、法规的规定予以保护。

城市更新范围内涉及优秀近现代建筑和历史文化街区、名镇、名村的，城市更新工作应当符合有关法律、法规和保护规划的要求，不得损害历史文化遗产的真实性和完整性，不得对其传统格局和历史风貌构成破坏性影响。

第二章城市更新专项规划

第十条区县人民政府、开发区管理委员会应当按照国家和省、市关于城市体检的相关规定，围绕城市更新片区范围内生态宜居、健康舒适、风貌特色、多元包容等方面的指标体系开展片区调查评估工作，形成调查评估报告，作为划定城市更新片区的重要依据。

第十一条市资源规划行政主管部门应当会同市城中村(棚户区)改造事务中心，组织发改、住建、文物等部门，以及区县人民政府、开发区管理委员会，编制本市城市更新专项规划，经市城市更新工作领导小组审议后，按照法定程序批准实施。

第十二条编制城市更新专项规划应当符合国民经济和社会发展规划、国土空间规划，识别城市更新区域，明确更新目标、功能结构、空间管控、规划布局、生态和文化保护、控规指标、风貌特色营造、公共设施完善等内容。

第十三条城市更新专项规划编制过程中，编制部门应当组织专家进行论证，并广泛征求公众和利益相关人的意见。

第十四条经批准的城市更新专项规划不得擅自变更，确需变更的，应当按照原批准程序进行变更。

第十五条区县人民政府、开发区管理委员会应当根据城市更新专项规划和城市更新片区调查评估报告，编制更新片区策划方案，明确片区发展目标、产业定位、更新方式、实施计划、功能完善、保护传承等内容。片区策划方案应征求利益相关人、社会公众的意见并组织专家论证。

第三章城市更新年度实施计划

第十六条区县人民政府、开发区管理委员会应当以城市更新专项规划和片区策划方案为基础，在广泛征求公众意见，充分尊重民意的基础上，提出下一年度城市更新实施计划建议，报市城中村(棚户区)改造事务中心。

第十七条市城中村(棚户区)改造事务中心应当组织市城市更新领导小组成员单位，对城市更新年度实施计划建议进行论证，拟订城市更新年度实施计划，报市城市更新工作领导小组审定。

年度实施计划应当包括更新片区、更新范围、投资规模、时间安排等内容。

第十八条纳入年度实施计划的城市更新片区，按照法律、法规及有关规定，依法办理相关手续。

当年计划因不可抗力等特殊原因未完成的，按照原批准程序进行审批后，可以顺延到下一年度继续实施。确需变更城市更新年度实施计划的，应当按照原批准程序进行变更。

第四章城市更新片区项目实施

第十九条纳入年度实施计划的城市更新片区，由所在区县人民政府、开发区管理委员会组织制定实施方案。

第二十条实施方案应当包括基本情况、实施主体、可行性分析报告、规划设计方案、产业定位、建设运营方案与实施计划、社会稳定风险评估报告及资金来源等内容。

涉及文物保护单位、不可移动文物及其他各类历史文化遗产类建筑、优秀近现代建筑、工业遗产保护类建筑，历史文化街区、名镇、名村的，实施方案还应包括保护方案与实施计划。

第二十一条编制实施方案应当经组织专家论证、征求意见、公众参与、部门协调。

第五章相关规定

第二十二条城市更新片区需要改变土地权属和房屋所有权的，应当依法通过征收、房屋买卖、资产划转、股份合作等方式取得，并按程序办理不动产登记。

城市更新片区不涉及土地权属和房屋所有权变动的，应当通过市场租赁等方式取得原建筑物的使用权。

城市更新片区既不涉及土地权属和房屋所有权变动，也不需要取得原建筑物使用权的，经充分征求原建筑权利人意见后依法实施。

第二十三条城市更新片区项目涉及土地出让的，应当依据法律、法规和相关规定，采取公开招拍挂方式办理供地手续，可以在土地出让公告中明确片区项目履约相关内容。

区县人民政府、开发区管理委员会会同相关部门编制《国有建设用地项目履约协议书》，对片区项目的产业定位、运营管理等内容以及违约责任予以明确。

第二十四条鼓励引导社会资本通过公开、公平、公正方式参与城市更新。

第二十五条本市设立城市更新专家委员会，为城市更新活动提供全程咨询和服务。

第二十六条市级相关部门应当根据本办法，在各自职能范围内，制定立项、土地、规划、建设、财税、文物及其他与城市更新相关的配套政策。

第六章附则

第二十七条本办法自2022年1月1日起施行。

未来，西安在区域统筹、因地制宜、连片更新的实施方式下，实现城市保护、修复、提升与有机更新协调发展，城市更新的舞台依然大有可为，值得期待。

西安城市更新的各方实践

(一)城市更新政策匹配

借鉴先进城市的做法，结合自身资源禀赋和经济发展状况，西安构建起一套与一线城市接轨、具有自身独特价值的城市更新模式，了解其模式体系也是对未来西安未来城市更新的实施具有参考价值。西安市近期出台的相关政策如下：

(二)房企参与的城市更新

对深耕西安的房地产企业而言，在内生性迫切的需求和外部政策的大力推动下，各方都已直接或间接涉足城市更新领域。我们通过梳理多年来房企在西安的城市更新业务布局，挖掘其特点：

从业务类型来看，房企参与的城市更新项目主要分为五种类型：棚户区(城中村)改造、商业更新改造、片区整体更新、工业遗产更新、街区有机更新。

从企业地域分布来看，更新企业既有本土型房企，也有全国性房企。其中，本土房企基于西安棚户区(城中村)改造开展较早影响，涉足项目最多，但存在资金、运作能力等不足等劣势。而随着时间推移，全国布局的头部房企逐渐入驻西安，基于强大的资金、开发能力，逐渐在棚户区(城中村)改造项目上发力。以融创、万科、碧桂园等企业为代表，通过并购手段获取了项目，城市更新也成为房企充实土储的重要手段。与此同时，由于棚户区(城中村)改造地块大、区位优的特点，一时间为西安楼市贡献了不少大体量、高知名度楼盘。随着西安城市更新进入换挡升级期，本土与外埠房企选择互相合作、共同开发的模式日渐增多。

而商业更新、片区整体更新由于运营专业性强、资金回笼慢、参与门槛高等特点，国有企业涉足最多。一方面，商业运营等对专业性要求更高，更考验企业的专业统筹、资金平衡能力，其赛道企业数量更少，以大悦城为代表的国有企业表现凸出。另一方面，棚户区(城中村)改造主体为住宅开发，运营节奏较为单一、资金回笼快，而片区更新不单修建住宅，更要配套酒店、写字楼甚至相关产业落地，相对而言以华润、中建为代表的央企整合资源能力更强，承担此类“大手笔”任务更有优势。

工业遗产更新、街区有机更新方面，各类企业均有参与，项目过程中也发挥自身优势，贡献不少具有代表性的作品。复地产发凭借先进理念和高水平设计团队，重新打造了工业遗迹，贡献了大华1935等标杆项目。曲江文投发挥文化产业优势，易俗社文化街区让西安中心区域升级焕新。顺天集团凭借多年运营产业园区经验，采用有机微更新等手法，让老菜场市井文化创意街区成为新的典范。

西安未来城市更新趋势展望

随着西安被纳入为期两年的试点名单，未来将有更多房企通过城市更新加强与西安的城市发展融合，在提升自身竞争力的同时，也将为城市发展提供更多活力。

(一)理顺管理体制，统筹城市更新管理

整体来看，政府是城市更新的顶层设计者，只有城市管理机构健全、职能界定清晰、部门间运转协调的机构设置，才能适应城市更新的发展需要。而在《西安市城市更新办法》中，提出了市政府成立城市更新工作领导小组，小组设立办公室，指导区县人民政府、开发区管委会城市更新部门开展相关工作，同时住建、发改、资源规划、文物等相关职能部门应当按照各自职责，做好城市更新工作。

(二)激发市场活力，促进可持续更新

长期以来，投入、产出如何平衡，是传统的城市更新一直面临的共同问题。

西安的城市更新项资金投入，一方面依靠财政补助、专项债、政策性银行贷款和商业银行贷款等渠道，另一方面依靠商业金融机构的支持城市更新金融产品和社会资本参与，如社会投资人+EPC模式、参与改造的市场主体投入、发行城市更新企业债等。收入方面，一方面依靠开发腾退用地获得收入(难以实现平衡的，则依赖土地资源补偿置换)，另一方面依靠配套产业和特许经营权等收入。

而新颁布的《西安市城市更新办法》中采用了激发市场主体活力的方式，其中规定“可以在土地出让公告中明确片区项目履约相关内容。区县人民政府、开发区管理委员会会同相关部门编制《国有建设用地项目履约协议书》，对片区项目的产业定位、运营管理等内容以及违约责任予以明确。”由此协议进一步明确了城市土地如何使用、未来空间如何发展等问题，调动了市场积极性等，从而促进持续的、长久的更新行动。

(三)坚持保护优先、以人为本，实现社会认同

历史文化遗址作为中华民族历史文化的重要载体，是西安城市更新的基石和文化基础。《西安市城市更新办法》规定“城市更新工作应当符合有关法律、法规和保护规划的要求，不得损害历史文化遗产的真实性和完整性，不得对其传统格局和历史风貌构成破坏性影响。”表明了西安市政府坚持保护优先的原则，重视经济增长与生态环境的协调、社会进步与人文景观的和谐,更能发挥历史文化名城潜在的综合价值。

城市更新过程中的经验表明，只有公平、民主的决策环境，让公众成为城市更新过程中的核心角色，才能效防范化解社会风险。《西安市城市更新办法》规定“城市更新专项规划编制过程中，编制部门应当组织专家进行论证，并广泛征求公众和利益相关人的意见。……片区策划方案应征求利益相关人、社会公众的意见并组织专家论证。”未来，西安的城市更新开展将更广泛吸引社会各方参与，得到广大市民的有力认同，实现稳妥有序的城市更新。

关键词： 城市更新 管理体制 试点名单 十四五